医药产业政策是中药产业强势化发展的土壤，政策制定是否切合产业实际、符合中国国情、是否具有科学性、可操作性，直接关系到医药产业可持续健康稳健发展。目前我国中药产业政策不能为其强势化发展提供一个良好的发展环境。主要表现在以下几个方面。

（一）医药主管部门管理多头，协调和沟通机制严重缺乏

目前，国家对中药产业未设立专门的主管部门和协调机构。据统计，在国务院机构改革后，现有的国务院部委局办中，仍有国家发改委、科技部、卫生部、社保部、农业部、国家中医药局、国家食品药品监督管理局等15个部门与中医药管理有直接“官”联。这种多头管理的方式存在着两个明显难以解决的矛盾：一是中药产业担负起13亿人的健康的社会责任和神圣使命，是一项公益事业，同时又涉及到农、林、牧、工、商等领域，各部门对中医药产业认识理解不可能从管理理念和方法达到高度一致和统一，也就不可避免地会从自己部门的管理职能和既得利益出发，去制定和推行产业政策和法规；在缺少科学的协调和约束机制的条件下，相互之间因职能的条块分割，各部门所制定的政策之间的平衡协调有相当的难度。二是产业政策责任主体不明确，某一部门不可能去独立承担这样的社会和法律责任。因部委多头管理，政策制定、实施责任主体不明确，政策实施、监管也各自为政，出现的问题又很难追究谁的责任，造成了许多管理政策上的重叠和管理成本的浪费，也容易产生管理政策盲区。

（二）产业政策的科学性、连续性不足，制约和影响了中医药产业的可持续发展

医药产业是一个特殊行业，其独特性表现在：义不容辞地担负13亿民众的健康及医疗卫生的保障重任；中医药是以中国传统的中医药理论为基础的民族产业，其继承与发扬、传承与创新是一项长期、复杂的系统工程；中药产业是集农、工、商、科于一体的集约化产业；野生中药材是国有资产；医疗体制改革与医保体系互为关联，以上特性决定了医药产业政策的制定要多角度思考、权衡利弊、相互协调与科学论证，遵循渐进而审慎的原则，先试点而后全面展开。

有关部门推行的中药材GAP种植规范认证，为中药材的规范种植提供了标准本无可厚非，但由于中药材种植牵涉到的的问题很多，且难以在短时间内尽快解决，如果GAP强制认证，可能会适得其反。比如：“三农”事宜、育种技术、药材检测标准、饮片加工与炮制、生态保护、龙头企业培育等系列问题。这些问题的协调解决比制定GAP认证标准要复杂得多、宽泛得多。因此中药材GAP认证科学的配套政策实施是非常必要的，比如：全面调查全国现有中药材资源及分布情况（现在的数据来源于70年代的调查，并已无一个机构和部门能提供这些数据了）；医药产业多重税收；农民中药材种植补贴；中药饮片炮制工艺标准制定；生态资源保护与利用等一系列政策的研究和出台、“弃药种粮”、“滥采濒临灭绝中药材”、“出口中药材农药残留超标”、“炮制技术泄密”等问题时有发生，已不足为奇。

90年代后期，国家要求医药生产企业都要实施“GMP”认证，控制规模、优化配置、优胜劣汰是一件好事，但是事实上医药工业通过GMP认证能否达到政策制定者所期望的优胜劣汰、控制规模的目的还有待观察。但GMP认证政策的实施从某种意义把医药产业最需要的产业发展资金引导到医药产业最不需要的生产能力硬件建设上去，而医药产业最需要资金投入的医药基础研究、新药开发、人才培养、市场营销将面临前所未有的发展资金匮乏的巨大压力。

近5年来，我国先后14次降低药品价格，这样的高频率降价，表明政府在药品价格管理方面的决心，同时也说明管理部门在消除医药暴利上下了功夫。但是最终消费者却认为药品降价并没有太多反映到他们身上，药品降价效果平平，老百姓怨声载道，长沙、北京等市竟出现了常用普药无货可供的“怪”现象。最近国家统计局中国经济景气监测中心对1200余家医药企业进行调查表明，过快频率强令性的药品降价给医药企业造成一些负担。39.5%的企业表示药品降价对企业冲击很大，42.6%的企业表示有一定冲击，以上计有八成多企业在降价运动中感觉到伤害（抗生素国家骨干企业利润下滑、亏损，已经严重影响了该企业的发展）。所以政府职能及时由强制、指令向辅助、指导的过渡值得研究和重视。以“GMP为首的监管强制和国家强行降价”绝不应是中国医药产业政策的主流，研究并构建出适合中国国情，符合中国医药产业发展阶段的产业政策体系势在必行。

（三）医药产业政策制定者、执行者素质有待提高，管理模式亟待调整

中医药从基本理念、基础理论、基本方法和临床实践等方面均与西医有很大差别，中医药行政管理的方式与方法应明显不同于西医行政管理。目前从事中医药管理的政府部门的人员，有一大部分是西医专业或者是非医药专业背景，对中医理论和中药行业特点缺乏必要、基本的了解，加之中医药专家参与政策制定的监督约束机制还不健全，用管理西医药的理念和方式来管理中药已成为可能，一方面管理高层在产业政策导向和政策决策上容易忽视中医药的独特性和复杂性；另一方面工作人员在执行时可能会产生领悟偏差，政策的下达和实施有可能欠准确，从而丧失行业政策指导的权威性。诸如轰轰烈烈出台的“中药发展纲要”还未实施多久，相关部门、专家和企业都不同程度地提出质疑，运作难度也较大；“GAP、GMP”沸沸扬扬、怨声载道，这一系列政策的出台是否应该考虑到中药产业发展的阶段、中国国情及地方产业特点、产业资金投向的政策引导、老百姓购买能力和中小生产企业市场退出机制。这些问题的暴露对医药产业政策制定者和执行者的行政理念和综合素质的提高提出了新的要求。

作者：李　磊、沈志秀